作者：高孟潭

我國是世界上地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家，黨和政府對防震減災(zāi)工作十分重視，數(shù)十年來逐步形成了完整的防震減災(zāi)工作體系，建立了專門的地震工作隊(duì)伍，頒布了《防震減災(zāi)法》及一系列法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)；地震監(jiān)測系統(tǒng)遍布全國，地震預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)正在實(shí)施當(dāng)中，我國國內(nèi)地震事件速報(bào)時間已經(jīng)達(dá)到分鐘級，地震預(yù)警時間達(dá)到秒級，國家建立了“長中短臨”地震預(yù)報(bào)制度和地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度，為地震備災(zāi)提供了科學(xué)依據(jù)；形成了以地震區(qū)劃圖、重大工程地震安全性評價(jià)和行業(yè)抗震設(shè)計(jì)規(guī)范為代表的地震災(zāi)害防御技術(shù)支撐體系；形成了以地震災(zāi)情速報(bào)、地震震動圖、地震烈度圖等為代表的震后應(yīng)急指揮決策技術(shù)支持系統(tǒng)；建立了抗震救災(zāi)指揮部、地震應(yīng)急避難場所、地震應(yīng)急儲備庫和地震緊急救援隊(duì)等地震備災(zāi)體系。我國防震減災(zāi)能力有了實(shí)質(zhì)性的提升。

挑戰(zhàn)巨大要求更高黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作發(fā)表了一系列重要講話，作出了重要指示，提出了“三個堅(jiān)持、兩個轉(zhuǎn)變”的明確要求。特別是2018年以來，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要防控大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，要求具備應(yīng)對唐山地震和汶川地震那樣的大地震災(zāi)害的應(yīng)對能力。筆者認(rèn)為，如何防控大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)仍然還處在破題階段，面臨巨大挑戰(zhàn)。

近40年來，我國大地震主要發(fā)生在西部地區(qū)，而歷史上大震頻發(fā)的東部地區(qū)長時間處于平靜狀態(tài)，使得基層與公眾的防震減災(zāi)意識逐漸淡薄。應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，未來幾十年東部地區(qū)發(fā)生大地震不是小概率事件，我國有7.5億人口和數(shù)百座城市受到大地震的威脅，相當(dāng)一部分人口集中到了具備發(fā)生大地震構(gòu)造、歷史上大震頻發(fā)的區(qū)域。地震風(fēng)險(xiǎn)高暴露是我國不得不直面的嚴(yán)峻事實(shí)。面對大震巨災(zāi)的威脅，抗震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)一直偏低，城鄉(xiāng)建筑和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性是地震風(fēng)險(xiǎn)的核心問題。由于人口、財(cái)富、產(chǎn)業(yè)鏈的高度聚集、關(guān)聯(lián)，地震造成的威脅越來越具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性。大地震發(fā)生后，不僅會產(chǎn)生不同災(zāi)種間的災(zāi)害鏈，還會在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)產(chǎn)生更為復(fù)雜的災(zāi)害鏈，乃至沖擊國家的整體安全。這種危害在東部城市群地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯，一旦發(fā)生大地震，會造成關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施毀壞和大量廠房設(shè)備、辦公場所功能失效，造成經(jīng)濟(jì)活動長時間停擺、公共服務(wù)中斷甚至是社會秩序混亂。

未來大震巨災(zāi)規(guī)模程度、災(zāi)害演化復(fù)雜性和沖擊影響的系統(tǒng)性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我們目前所具備的認(rèn)知和應(yīng)對能力。應(yīng)對不力也將會成為導(dǎo)致重大災(zāi)難的重要原因之一。有關(guān)研究表明，即使是全部房屋建筑都達(dá)到現(xiàn)行的抗震設(shè)防要求和標(biāo)準(zhǔn)，將來某個大城市發(fā)生一次大地震，仍將有超過一半的房屋建筑不能使用，需要安置的人口可能高達(dá)數(shù)百萬乃至上千萬，我們現(xiàn)有的避難場所不能滿足需求。

多管齊下加強(qiáng)治理防控大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)必須多管齊下，加強(qiáng)治理。

第一，應(yīng)發(fā)揮國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃在大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控中的核心作用。針對大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，劃定發(fā)展紅線，切實(shí)解決和控制人口、產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在大地震高危險(xiǎn)區(qū)的高暴露問題。通過規(guī)劃避災(zāi)是大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控“最經(jīng)濟(jì)、最有效、最人道”的解決方案，是人與自然和諧共生精神的集中體現(xiàn)。

第二，重新審視和提升抗震設(shè)防要求和抗震設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提高抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。減少城鄉(xiāng)建筑、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和國家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的大震易損性，有效降低和控制大震巨災(zāi)的規(guī)模、范圍和復(fù)雜程度，加強(qiáng)國家社會經(jīng)濟(jì)韌性與彈性。只有提高抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，才能真正科學(xué)有效地控制大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和聯(lián)動協(xié)同應(yīng)急能力建設(shè)。大震巨災(zāi)涉及空間范圍大、部門多，沖擊影響大，應(yīng)重視備災(zāi)工作頂層政策設(shè)計(jì)和制度安排，并加強(qiáng)中央和省級層面的能力建設(shè)。必須充分發(fā)揮“舉國體制”的制度優(yōu)勢。

第四，大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控工作必須在基層落實(shí)。應(yīng)該以城市、縣域、社區(qū)和企業(yè)為單位，做好大震危險(xiǎn)源的識別、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)源的確定、災(zāi)害情景的構(gòu)建和利益攸關(guān)方責(zé)任落實(shí)情況清單動態(tài)評估，在此基礎(chǔ)上切實(shí)做好防災(zāi)備災(zāi)工作，應(yīng)該“一城一策”“一地一策”提出解決方案，付諸實(shí)際行動。防震減災(zāi)工作在基層的落實(shí)一直是軟肋。大應(yīng)急體制下，如果處理不當(dāng)，可能成為大震巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)源。

第五，需要主動作為，投入大量的人力和資金。應(yīng)該制定長遠(yuǎn)目標(biāo)，成為國家長期政策，穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)，并落實(shí)到每個部門的日常工作安排中。大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控是非常復(fù)雜且難度極大的任務(wù)，“短期行為”和“空洞口號”將會適得其反。

第六，公眾廣泛參與是防控大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。公眾是大震巨災(zāi)的終極受害者，大地震不僅嚴(yán)重威脅人們的生命安全，還嚴(yán)重威脅人們的財(cái)產(chǎn)安全和生計(jì)安全。據(jù)2019年央行的調(diào)查，我國城市居民財(cái)產(chǎn)70%為房屋。大地震中房屋損毀會造成家庭數(shù)百萬元甚至上千萬元的損失，造成大量“城市貧民”。應(yīng)加強(qiáng)防震減災(zāi)科普宣傳，讓廣大公眾對大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)知，自覺關(guān)注、參與并監(jiān)督各級政府部門推進(jìn)的大震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。

（作者單位：中國地震局地球物理研究所）